筆者近日重遊黑沙水庫，發現疫情期間大批市民前往打卡的綠野迷宮和中心樹已經被全面鏟走。該處曾經種植向日葵、粉紅黛子草、格桑花等美景仍歷歷在目，如今剩下的只有光禿禿的山頭和幾部推土機，令人惋惜不已。本文不再重複其他專家對於該地點新規劃項目的適合性和預算的討論，筆者希望從環境法的角度分析是次事件凸顯本澳在自然保護法律制度的不足之處。
從本澳各報章媒體發布的照片，我們都可以看到已被剷平的小山頭位於路環黑沙水庫側。直到7月19日政府公布資料，市民才能得悉該工程屬於活化黑沙水庫旁閒置圓形迷宮平台，改造成觀景眺望台，並豎立1座28米高觀音像。根據第7/2022號行政法規核准《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》第十一條土地分類「二、根據第12/2013號法律第二條及第二十九條的規定，在總體規劃中分類為都市性地區，當中包括已都市化地區及可都市化地區。三、在總體規劃中分類為不可都市化地區尤其旨在保護山體、水體及濕地。」在附件二圖四的土地分類規劃圖中整個路環山體已經被劃為不可都市化地區，其中範圍赫然包括被稱為「閒置」的圓形迷宮平台以及已被鏟走的中心樹。那甚麼是不可都市化土地？根據第12/2013號法律《城市規劃法》第二十九條土地分類第四款「土地分類為不可都市化地區，目的為保護屬稀缺且不可再生的自然資源的土地，並維護處於受保護、保存或具價值狀況，故不宜進行都市化或建設的自然資源及景觀、考古、歷史或文化價值。」可見，雖然本澳首個城市總體規劃明確將路環山體的寶貴資源劃為不可都市化地區，但依然出現了是次活化黑沙水庫旁閒置圓形迷宮平台的爭議事件。
從這次事件中，可以總結出本澳現存幾點自然保護法律制度的不足：
一、第2/91/M號法律《環境綱要法》未能強調對自然資源保護的優先：本澳在回歸祖國前已經頒布了本澳環境保護的根本大法，訂定澳門環境政策須遵從的一般綱領和基本原則。但是，由於立法時間太早，距今已經30餘年，《環境綱要法》未能回應急促經濟發展對於生態系統的衝擊。其中對應該法第十五條（風景）「建築或其他建設將受未來編製的條文規限，俾能對現存風景不產生嚴重影響。」以及第十六條（自然和已建造的財產）「自然和已建造的財產將受採取保護、保障及提高其價值等措施的特別法例管制，該等措施將透過適當的資源管理以及有活力和創作性使用的活動計劃推行。」等有關自然資源保護的補充立法仍處於空中樓閣的研究階段。對比中國內地在2014年修訂的《環境保護法》第四條已經將保護環境列為國家的基本國策，以及第五條的基本原則將「環境保護堅持保護優先」放在首位。
二、目前本澳城市規劃制度中的「不可都市化地區」保護力度不足：根據第12/2013號法律《城市規劃法》第二條（八）「不可都市化地區」：「在總體規劃中分類為不可都市化地區，因考慮到具自然資源以及具景觀、考古、歷史或文化價值而在一般情況下不可進行都市化的地區，但並不影響可用作興建公共建築物或具公共利益的建築物。」可見，目前城規法僅籠統的將重要的山體、水體、濕地全部劃為「不可都市化地區」，並不能避免政府當局以公共利益為由而對自然生態產生影響。對比中國內地，早於2012年3月前環境保護部開展全國生態紅線研究，直到本年7月11日，現自然資源部宣布：我國首次全面完成生態保護紅線劃定。生態保護紅線是國土空間規劃中的重要管控邊界，只允許10種有限人為活動，例如生態修復；公益及生態紅線保護執法活動；原住居民正常活動；考古和文物保護；旅遊科普等。只有必須且無法避讓的基礎設施建設才能突破紅線開展工程。
三、沒有立法的環評制度起不到事前監管的作用：環境保護局早於2018年6月10日起推出並要求本澳政府工程採用《需進行環境影響評估的工程項目類別清單》，其中第三部分規定：於特定區域進行項目的設立「部分或完全位於現有水塘、湖泊、山體、生態保護區或保留地範圍內的其他工程項目」。本次工程顯然是發生在現有山體上，但目前暫不見環境保護局公布該項目是否完成環評且如何通過環評？這正正由於本澳的環評制度遲遲未能進入立法階段，多年來仍停留於工務部門的自我遵守。令人驚訝的是，這次開展爭議工程的是過去長期致力於保護山林的部門。也從另一方面，反映出政府環境訊息公開制度不透明導致坊間對「先斬後奏」已光禿山頭的討論聲音眾多。
推倒1棵樹只來自1個決策，但同時推倒了市民過去幾年累積的情懷和回憶。要重新植樹不難，但更大範圍的生態系統破壞是需要很長時間和更多公帑的投入才能修復的。是次政府在初研項目時有沒有至少審視一下現行就算仍有不足的法律制度以及保護原則？值得強調的是第6/2022號行政法規《土地分類及用途》第二十九條「不可都市化地區的土地使用類別僅有生態保護區。」以及第三十條生態保護區「一、生態保護區的用地僅有1個次類別為生態保護用地。二、生態保護用地僅用以保護被視作對整個澳門特別行政區可持續發展為重要元素的生態系統和保育屬必要的自然資源，尤其是生態保護的區域及濕地功能的開發。三、生態保護用地是指自然資源、山體及丘陵的區域，以及濕地及水體自然資源的區域，尤其是水庫、水塘及湖泊。」同時該法規第二十八條規定「在不可都市化地區內的建設僅可在城市規劃所定的例外情況下允許進行，並僅限於與本行政法規所載的相關分類及用途準則所兼容的用途和活動，且須遵從第12/2013號法律所定的一般原則及規定。」
最後，留給讀者思考1個問題就是：美輪美奐的設計圖符合現行法規制訂生態保護區的土地用途嗎？
歐志丹 環境法博士