(來論)關切馮文莊法官裁判聲明實事求是修訂土地法

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   前 言

  在編號499/2016行政司法上訴卷宗中,在表明尊重合議庭多數意見的前提下,作為該案件第二助審法官的中級法院馮文莊法官做出了落敗聲明。

  聲明共有前言、請求、事實、法律分析、補充和結論等6大部分。馮法官在前言開宗明義指出:「每宗個案是一個獨立的個案,每宗案件都有其獨特之處,法律之適用須因應每宗個案之具體事實及情節,同時結合適用之法律及法律體系本身之結構性原則,方能得出合理及公平的解決方案」。而在法律分析部分,他首先引用了《民法典》第七條第一款「法院及法官均為獨立,且僅受法律拘束」;第二款「法院不得以法律無規定、條文含糊或對爭議之事實有不可解決之疑問為藉口拒絕審判」;第八條第一款「法律解釋不應僅限於法律之字面含義,尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況,從有關文本得出立法思想」;及第三款「在確定法律之意義及涵蓋範圍時,解釋者須推定立法者所制定之解決方案為最正確,且立法者懂得以適當文字表達其思想」;並指出「法律之解釋及適用乃法律工作者之天職,這是不能迴避之問題」。由此,充分體現出馮文莊法官作為法律工作者的專業素養、責任擔當及正義之聲。

  雖然,在該個案中,馮文莊法官的意見不被其他兩個法官採納,而以1比2的表決結果落敗,但馮文莊法官仍以事實為根據,以法律為準繩,尤其是詳盡、全面、深刻的法律分析,揭示出特區政府在有關土地個案中存在過錯,違反了《行政程序法典》第十一條「決定原則」和第八條「善意原則」,因此得出「應撤銷行政長官宣告土地批給失效之批示」結論。必須強調的是,馮文莊法官並非普通法官,由於他曾經獲得行政長官提名並獲得中央人民政府任命的廉政專員,故其在第499/2016號行政司法上訴案件中的落敗聲明,更加凸顯出重要性,值得行政當局、司法當局、法律界乃至全社會的思考。

  一、澳門當前的土地法困境

  (一)不問歸責,「一刀切」處理

  過往多次文章中,本人已多次提及土地法存在的問題,尤其包括不問歸責原則。事實上,誠如馮法官在落敗聲明前言就開宗明義所指:「每宗個案是一個獨立的個案,每宗案件都有其獨特之處,法律之適用須因應每宗個案之具體事實及情節,同時結合適用之法律及法律體系本身之結構性原則,方能得出合理及公平的解決方案」。

  首先,當局在2009年推出的內部指引,界定所謂「閒置土地」並沒有法律依據。

  其次,當局在處理與承批人的相關事宜對承批人的不少不公平情況,包括沒有履行相關的義務,例如城市規劃、發出街線圖、審批各種圖則、發出工程准照等等。例如在是次個案中,行政當局2010年開始審議承批人提交的利用計劃,但一直無「下文」,2016年就宣告土地失效,期間花了5年時間去準備宣告失效的程序,這有違善意履行合同原則。當年應全力配合承批人利用土地,共同合作落實批給合同的目標,但行政當局並無如此作為。

  再者,政府在發出土地的規劃條件圖和工程准照有絕對的公權力,但是無確切的審批時間,或者一直都以種種理由不發出圖則或者開工准照。甚至到現時仍有土地因該區沒有規劃而不獲發規劃條件圖,因而承批人不能畫則興建,直至土地的批給期25年到期,政府便收地。另有個案顯示,政府一直以種種理由不批准興建,但是在24年第十個月才發出規劃條件圖給承批人畫圖則,但是政府2個月後便按照《土地法》收地!還有其他土地是因為政府要求承批人配合申請世界文化遺產而停工,但批給期25年並不中止,繼續計算,最後25年到期收地。

  本人重申,對於故意囤積土地的情況,本人絕對支持依法收回,但如果不具體審查個案情況,即便明知政府部門存在過錯,尤其是不審批、不回覆承批人的申請,不履行相關義務,卻仍由承批人承擔全部責任,「一刀切」處理所謂「閒置土地」,顯然不公平,更是法理不容。

  (二)未能真正落實行政主導

  土地法的另一個主要問題是限制甚至剝奪行政長官的合法自由裁量權,以至於令其無法正確貫徹落實基本法賦予的代表行政主導的自由裁量權等。

  這裏,必須特別提及馮法官對續期和延期的辨析。他論證了續期和延期的區分:延期是指將合同生效期延長,將原始憑據的有效期間延長;續期則指以重新訂立一個新的有效憑據,同時維持主體、客體及憑據的條件不變。他並指出,雖然法律不允許臨時批給續期,但不代表不可延期,尤其是補償因行政當局因而拖長之時間。為更充分說明問題,馮法官還舉形象的例子加以說明。如出租人不將出租物業交予承租人,有或即使出租人交予承租人,但出租物不能提供其應有之功能給承租人享益,例如房屋長期漏水,或無水無電供應,而且由申請至安裝完成用了1年時間,但利用期為1年,難道完成安裝水電之日就是租賃合同到期之日?這明顯法理不容!他直指:「因自己行為令對方不能行使權利的狀況,但同一時間又主張除斥期,又不考慮過錯責任,法理難容」。

  (三)不理會立法原意

  馮法官落敗聲明的一個重點在於闡述土地法的立法原意,他引述《民法典》第八條第一款「法律解釋不應僅限於法律之字面含義,尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況,從有關文本得出立法思想」,顯然,法律的解釋和適用,重中之重當然是尋求立法原意。

  於此,不能不引述本人時任第四屆立法會議員有份審議通過之《土地法法律彙編》所載之表述,第一常設委員會第3/IV/2013號意見書第3頁第八點第二段指出:「由於本立法程序有很大的時間限制,委員會即使已全力以赴、仔細審議,但仍不能排除條文中尚有可能存在一些問題或疑問。除可利用的時間有限,以及在立法屆最後階段中立法會各個方面的資源均已達飽和狀態之外,基於條文的數量及高度技術性,認為適宜在法律實施後,根據所取得的經驗,對該法律作出一些修改和優化。」顯然,作為反映立法原意的意見書,同樣明文指出了土地法立法過程中存在的一些問題,並且希望可適時修改和優化。此外,廉政公署發布的《關於16幅不被宣告批給失效土地的調查報告》就指出:「公署在審查不宣告16幅土地批給失效決定的合法性時,發現當中存在行政上不作為的情況,以及法律制度和行政程序有應予檢討或完善之處」。因此,土地法之修改應實事求是加以推進。

  事實上,針對土地法問題,不少有識之士,包括法律界、學術界、工商界、建築界、房地產界等甚至普通市民等均提出不少真知灼見。例如第四屆立法會議員、澳門大學法學院院長唐曉晴教授一早已明確指出:「不修法無法解決海一居」。再如,在一篇刊載於《新華澳報》的署名「簡梅士」的《修改新<土地法>關乎全澳福祉》文章中指出:「新《土地法》的原意,就是加設規限,以免政府私下隨機及隨意批地,從而去除貪腐、締造『陽光政府』。但事實證明,事與願違。政府執行新《土地法》之時,卻連自己所訂的土地歸責標準也可隨便不跟隨,這實際上就是為隨意運用公權力創造新空間新機會。更值得關注的是,新《土地法》真能有效去除貪腐嗎?不免令我們擔憂:繞過歸責問題「一刀切」收地的結果,就是人為製造澳門土地供應緊張。說到底,修改新《土地法》關乎澳門善治,刻不容緩。」

  (四)「政治司法化」及「贏了法理輸了官司」問題

  誠如律師公會主席華年達大律師所言:「法院無權限討論法律的好壞,而僅有權限適用法律」,正正因為第10/2013號法律《土地法》存在漏洞與問題,所以才導致土地法生效以來,發生了終審法院院長岑浩輝提及到的「政治司法化」問題,他早在2016/2017司法年度開幕典禮上明確指出:「隨著澳門特區各種深層次的矛盾和問題不斷湧現,一些涉及社會敏感問題或巨大經濟利益的案件亦明顯增多,甚至出現政治司法化的傾向」。

  此外,亦衍生「贏了法理輸了官司」問題,例如澳門中級法院關於第1074/2015號案的裁判文書指出:「合議庭指出,行政當局在可建築面積上出錯使得上訴人無法開展工程,上訴人根本無法在合同訂定的利用期內(1992年11月14日之前)完成利用,而且對此沒有過錯,因此行政長官以上訴人未能履行合同義務為由,根據《土地法》第一六六條第一款第(一)項的規定宣布批地失效的確存在事實前提錯誤和違反法律的瑕疵。但有一個先決問題妨礙司法上訴獲得勝訴,那就是土地批給的期間至2013年3月14日已經到達了批給的最長期限25年,即發生了過期失效。」由此顯而易見,在有關土地爭議案件中,上訴人是沒有過錯的,是具有正當法理,通俗講,是站在法理的一邊,然而,由於法律的問題,而導致了上訴人獲中級法院宣判贏了法理,但同時又受中級法院宣判卻輸了官司」。類似不少所謂「閒置土地」,當中明明政府存在過錯,但最後卻要承批人負上全責。

  再如,最近中級法院對3宗關於土地的上訴案作出審理也有類似的情況。合議庭指出,在這3宗案件中,承批人在25年的批給期屆滿後仍未完成土地利用,相關土地的臨時批給未能轉為確定批給,根據新《土地法》第一六六條第一款(一)項和第一六七條的規定,行政長官必須宣告批給失效,故承批人是否存在過錯而未能完成土地利用的問題並不重要。這是行政當局依據強制性法律作出的一項被限定的行為,沒有自由裁量空間,因此不存在對善意原則、平等原則、公正原則、無私原則和保護信任原則的違反。

  二、馮文莊法官落敗聲明之分析重點

  (一)明確行政當局違反善意原則

  馮文莊法官對前述所指3個案件之一的第499/2016號行政司法上訴案件落敗聲明中明確指出:「在尊重不同見解的前提下,在不妨礙對本案涉及之問題作更深入研究之情況下,按照卷宗所載之資料及證據,基於行政當局違反《行政程序法典》第11條之決定原則及第八條之善意原則,應撤銷行政長官宣告土地批給失效之批示。」

  (二)明確權力分立原則,行政當局應發揮主導性

  馮法官還指出:「至於如何處理後續之問題,乃行政管理之事宜,非司法管轄權之內容,應由行政當局按適用之法律處理。此為權力分立之體現」。這與終審法院院長在2016/2017司法年度開幕典禮的致辭時提出:「司法訴訟有其自身的運作規律,具有很強的程序性,成本高、時間長,並不是解決所有糾紛唯一的、甚至也不是最有效率和最經濟的途徑。在預防和解決社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧發展等方面,行政、立法和司法機關各有其本身的角色和職責」,有異曲同工之妙。

  毋庸置疑,不同的權力機關行使不同的職責,應依法履職。誠如國務院總理李克強4月27日在國務院第一次廉政工作會議上發表講話指出:「為政不廉是腐敗,佔著位子不作為、拿著俸祿不幹事,同樣是腐敗,對不盡職決不能聽之任之」,故此,特區政府面對法律漏洞與不足,不能放任不理,而應實事求是加以檢討修訂,避免衍生社會不和諧乃至激化矛盾。

  (三)明確政府有過錯就需要承擔責任

  馮法官指出,土地批給屬於行政行為,需要受到嚴謹的法律規範及原則約束,不能隨意作為、亂作為或不作為,否則須承擔由此產生之責任。

  他還指出,土地法規定之臨時批給期間和土地利用期間均屬於懲罰性除斥期間,而非一般性期間。在聲明中,他論證了一般性除斥期間與懲罰性除斥期間的區分:一般性除斥期間,是單純的時間經過就導致權利消滅;懲罰性除斥期間,則要求相對人在既定期間內要履行義務、做出措施,如果不做出,則時間經過後,權利消滅。同時,土地承批人履行義務,亦需要得到行政當局配合,行政當局若不配合,亦構成過錯。在個案中,行政當局在2010年至2015年12月的5年期間內沒有對承批人的申請作出審批,構成了過錯。

  (四)建議行政當局應補償時間

  馮法官還論證了續期和延期的區分:延期是指將合同生效期延長,將原始憑據的有效期間延長;續期則指以重新訂立一個新的有效憑據,同時維持主體、客體及憑據的條件不變。他並指出,雖然法律不允許臨時批給續期,但不代表不可延期,尤其是補償因行政當局因而拖長之時間。

  結 語

  事實上,馮文莊法官的論述有理有據,引經據典,旁徵博引,結合《民法典》、《行政程序法典》及引述相關案例等等加以論述,可謂具有相當高之理論與實踐參考價值,除了凸顯馮法官的深厚法學功底及豐富審判經驗外,更體現其極高尚的責任擔當和正義感、使命感。

  同時,需要再次強調的是,馮文莊法官並非普通法官,除了他自1998年獲委任為法院至今具有豐富之審判經驗外,更於2009年獲得行政長官提名及由中央人民政府任命為廉政專員,因此,雖然馮法官的個案裁判意見在合議庭中屬少數意見,然而其在第499/2016號行政司法上訴案件中的落敗聲明卻是醍醐灌頂、黃鐘大呂,值得行政當局、司法當局、法律界等社會各界共同認真反思。希望行政主導體制下的特區政府,能夠全面準確理解及把握澳門基本法精神,以實事求是態度,盡早對第10/2013號法律《土地法》作出檢討修訂,促進社會和諧及健康發展。

  第三、四屆立法會議員 吳在權