(來論)葡國資深法律學者寶貴意見堪思考

務實推動完善土地法制

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  前 言

  萬丈高樓平地起。土地是經濟、社會、民生等設施的基礎。土地資源得到善用,有助於經濟、社會及民生的發展。相反,若土地得不到有效善用,甚至於若有關土地法制因存在漏洞、不足乃至顯失公平,更可能造成不良或負面影響。

  澳門第10/2013號法律新《土地法》實施以來,由於「閒置土地」被不問歸責原則而「一刀切」收回,致使社會爭議持續不斷。為此,澳門土地發展策略協會相繼於去年10月舉辦「中國內地與澳門的土地法制:歸責機制的完善」研討會,及於今年1月舉辦「香港與澳門的土地法制:歸責機制的完善」學術研討會後,日前再與澳門房地產聯合商會合辦「葡萄牙與中國澳門土地法制:歸責機制的完善」學術研討會,邀請到葡萄牙里斯本大學法學院榮譽教授Fausto de Quadros及葡萄牙里斯本天主教大學副校長Mario Aroso de Almeida擔任主講嘉賓,共同為推動澳門土地法制之完善及維護社會和諧公義出謀獻策。

  眾所周知,澳門法律體系源自葡國,即便澳門回歸祖國後,法律體系轉變為以《澳門基本法》為核心,本地立法逐漸成熟,但基本框架和精神仍受葡國法律思想和制度的影響。故此,有關資深葡國法律學者對澳門土地法制的寶貴意見值得認真學習。本人有幸參與研討會全程,透過學習、討論與思考,特撰寫本文,持續探討土地法問題,一方面希望起到拋磚引玉效果,引起社會各界討論,另一方面亦希望提供相關意見和建議供行政長官和行政當局參考。

  一、葡國資深法律專家寶貴意見

  (一)Fausto de Quadros的寶貴意見

  Fausto de Quadros是里斯本公法研究中心研究員,行政法、國際法、歐盟法、國際投資法、仲裁法等領域法律顧問,葡萄牙及國際仲裁員,執業律師。

  (1)土地宣告失效前須聽證

  Fausto de Quadros表示,土地宣告失效需要行政長官批示,長官批示中會列明土地臨時批給失效原因,而在土地被宣告批給失效前需要啟動聽證,才可草擬失效批示,這是行政當局的責任,是必須履行的,聽證是用以衡量土地失效當中責任誰屬,當責任屬承批人一方才可取消土地批給。

  他指「海一居」土地失效的批示中存在兩項瑕疵,包括行政長官批示中理由不充分,未清晰列明土地批給失效的原因、有關土地利用情況等;以及缺乏聽證。他質疑「海一居」土地被判失效如此重要的批示竟缺乏聽證會,令承批人失去應有申訴權利,相關做法更違反《基本法》,承批人可請求宣告有關批示無效或撤銷。

  (2)政府未出台城規等而阻礙承批人發展土地,不能歸責於承批人 Fausto de Quadros指澳門城規遲遲未出台,阻礙承批人充分利用土地的時間,若承批人因相關城規未出台而被迫無法發展相關土地,明顯上述情況不能歸責承批人,甚至政府方面存在過錯。

  (3)葡國土地法經驗:政府存在過錯須賠償 Fausto de Quadros指出,葡萄牙若發現責任屬政府一方,即使收回土地,政府也需要向承批人作出如溢價金等相關賠償。

  (4)可以仲裁或協商等機制解決土地糾紛

  Fausto de Quadros建議,針對土地糾紛,政府設立仲裁庭及增設仲裁協議, 其中設立仲裁庭是可取方法。又舉例可借鑑拉丁美洲,邀請學者或專家團隊協商承批人及土地批給人的解決方案等。除上述協商方法,還可從司法程序解決。

  (二)Mário Aroso de Almeida的寶貴意見

  Mário Aroso de Almeida是里斯本天主教大學法學院(波爾圖)副教授、國際行政法協會成員、葡萄牙都市法協會秘書長、葡萄牙行政和稅務法院高等理事會前成員。

  (1)土地批給期與利用期應分開計算

  Mário Aroso de Almeida指出,部分土地承批人未能完成土地發展,是因政府行政程序導致,他認為承批人應有機會證明歸責屬誰,以及土地批給期和土地利用期不應該同時計算,土地臨時批給變為確定性批給期間,過期性的生效期限應該從確定批給後再開始計算。

  (2)政府若有過錯,應給予承批人繼續發展的機會

  Mário Aroso de Almeida認為,承批人若因為澳門政府不配合導致土地最終無法發展,政府應有相關責任。合同雙方均有相應的責任和義務,承批人利益不應該因批給人不遵守規定而受損,不應作為唯一承受後果的一方,政府應給予承批人繼續發展的機會。

  (以上資料,可參閱《市民日報》2019年3月2日報道)

  二、對葡國資深法律學者觀點的學習

  綜合以上兩位資深的葡國法律學者的意見,不難看出以下幾項重要觀點:

  (1)土地宣告失效前須聽證,否則違法,會造成無效;

  (2)葡國的土地法遵循歸責原則,即葡萄牙若發現責任屬政府一方,即使收回土地,政府也需要向承批人作出如溢價金等相關賠償;

  (3)土地糾紛的解決不一定只能透過司法解決,亦可以仲裁、協商等多元機制解決;

  (4)葡國資深法律學者建議,土地批給期與利用期應分開計算;

  (5)葡國資深法律學者建議,政府若有過錯,應給予承批人繼續發展的機會。

  Fausto de Quadros談到「海一居」,雖然當局表示「海一居已經不存在」, 但「海一居」問題實際上是澳門新《土地法》問題的集中體現。我們若再細心歸納總結,不難發現問題核心就在於「歸責原則」,即是說,在處理有關所謂「閒置土地」問題上,應實事求是,判定土地未能得到發展究竟是基於誰的過錯,而不是「一刀切」,一律把臨時批給期間屆滿的土地都收回,造成不公平的情況,亦對社會經濟及民生帶來負面影響。

  三、歷次研討會的簡要總結

  再延伸開來,進一步總結有關團體舉辦的數次涉及中國內地、香港及葡國與澳門的土地法制歸責機制的完善研討會,不難看出,不同地區對於處理土地「閒置」問題,以歸責原則為核心,而且有一套公平合理的解決機制,而不是「一刀切」收回土地了事,或者將所有事情都拋給司法機關,讓人有一種「行政機關不作為」的感覺。

  例如內地,中國政法大學民商經濟法學院教授趙紅梅就指出:「內地的土地閒置會區分種種閒置原因,包括不可抗力、政府原因,以至第三方原因等。對於土地閒置不屬承批人的原因,政府會採取措施,主要是與發展商簽署協議,內容可以是延長發展期,若果政府一定要收回土地,就會通過置換其他權利,甚至補償收回土地的價格。」

  再如香港,香港大學法律學院教授吳世學指出:「倘未能在限時內發展,香港政府不會即時收回土地,而發展商可再向香港政府申請延長發展的時間, 香港政府會先懲罰承批人,要求發展商補地價,或支付3%的地租,便可延長發展期,其後發展商基本都能按時完成土地的發展。」

  至於葡國方面,里斯本公法研究中心研究員Fausto de Quadros指出:「葡萄牙若發現責任屬政府一方,即使收回土地,政府也需要向承批人作出如溢價金等相關賠償。」

  四、澳門新《土地法》問題

  正是與內地、香港和葡國等土地法制的比較,更加凸顯澳門土地法制所存在的嚴重問題。雖然本人過往曾於澳門報章刊載不下10多篇文章及多次接受訪問均提及澳門新《土地法》問題核心,於此,請容許本人再簡述如下:

  (1)不問歸責原則,即不釐清是承批人的過錯還是政府部門的過錯,便「 一刀切」處理批租期屆滿的土地。在不少個案中,均由於政府自身因素,包括改變城市規劃、未有規劃、保護世遺景觀,甚至其他行政原因而導致承批人無法發展土地,甚至有些經已完成地基工程及正在施工的均被政府叫停,責任根本不在承批人,但卻要承批人承擔土地被收回的重大損失,這顯然有失公平。

  更有學者質疑這種處理方法是有違《澳門基本法》中有關保障澳門居民私有財產權的規定,值得深思。

  (2)未充分發揮行政主導,即行政長官的裁量權受到限制或者剝奪。

  眾所周知,澳門特區政治體制是行政主導,行政機關在公權力中佔有主導性權力及責任,尤其是透過賦予既是特別行政區首長,也是特區政府首長的行政長官,存有在各領域的自由裁量權,這是《基本法》的精神。

  然而,新《土地法》條文限制甚至剝奪了行政長官的合法自由裁量權,以至於令其無法正確貫徹落實《基本法》賦予的代表行政主導的自由裁量權,顯然不符《基本法》精神。

  五、立法者從來不拒絕修法完善,且社會意見支持修法。

  (1)立法會出版之新《土地法》法律匯編,即第一常設委員會第3IV2013號意見書明確指出:「基於條文的數量及高度技術性,認為適宜在法律實施後,根據所取得的經驗,對該法律作出一些修改和優化」,以及「在與政府合作下,發現的所有問題都得到關注並找出解決方案。然而,可能在眾多的規定中總有一些被忽略掉的。希望不會構成太大問題,但亦不能作百分百保證。如果真的發生的話,立法會非常樂意解決相關問題。」 顯然,作為反映立法原意的意見書,同樣明文指出新《土地法》立法過程中存在的一些問題,明文記載在法律實施後,如果真的發生的話立法會非常樂意解決相關問題。

  (2)身兼澳門大學法學院教授的時任議員唐曉晴早在2015年就明確表示:「已考慮各種因素,不修法就無辦法解決問題。」(可參閱巴士的報網頁2015年12月13日報道)

  (3)澳門律師公會理事會主席華年達亦早指出:「《土地法》(第10/2013號法律)及對許多企業家和投資者之業務造成的破壞性影響,以及對曾習慣信賴於過渡解決方案並對法律選擇的激進深感驚訝的善意第三人所造成的損害⋯⋯事實上,舊法建立了一個過渡期,以解決所批給之土地利用的遲延並非僅屬承批人之責任的情況,而與舊法不同的是,第10/2013號法律(即新《土地法》)選擇與傳統一刀兩斷,不考慮互相之間截然不同的狀況,及由此引致可被視為符合法律但卻明顯屬不公的情況。」他還表示:「法院無權限討論法律的好壞,而僅有權限適用法律,由此,我並不確定可以透過司法途徑來重建已被動搖的信心。」(可參閱華年達主席2016/2017司法年度開幕典禮之致辭)

  (4)香港大學法律學院教授吳世學認為:「澳門應修改《土地法》第48條,建議25年土地利用期屆滿仍未完成發展的土地,倘責任屬政府或第三者,而不屬土地承批人過失,法律可以授權行政長官延長4到5年利用時間,以完成發展項目,才能填補現時土地法漏洞,同時亦可避免影響包括購買樓花的人士。」(可參閱《市民日報》2019年1月18日報道)

  (5)中國政法大學民商經濟法學院教授趙紅梅認為:「對於現時澳門《土地法》的種種問題,修改《土地法》是最好的解決方法,立法機關亦可進行法律的解釋,解釋包括法律的適用,立法原意的問題,現時法律上亦有空間作出修法和釋法。」

  (6)中國人民大學法學院教授楊立新表示:「將來要修改《土地法》,應從公平合理角度出發,政府把土地批給承批人,若果承批人在發展期限內沒有利用土地,應先釐清責任誰屬,若果是因為政府的責任,就應該由政府承擔責任,法律應有更加變通的做法,以保障當事人的合法權益。」(以上資料,可參閱《市民日報》2018年10月10日報道)

  結 語

  隨著新《土地法》問題未能盡早解決,其帶來的負面影響逐漸顯現,特區政府的確應盡早以實事求是態度檢討修訂。誠如行政長官早前批示廉政公署綜合分析被宣告批給失效的73個土地卷宗,說明長官乃至特區政府有聽到社會愈來愈多的正當呼聲與合理訴求,且似乎已在開展有關行動。

  然而,必須留意到,進展並不如人意。所謂「病向淺中醫」,我們認為, 宜盡快以實事求是態度,認真檢視新《土地法》存在的問題,並盡快推動修法,完善法制,有效平衡各方合法合理利益和訴求,而且切勿將包袱推給下一屆政府,才可讓新一屆政府輕裝上陣,維護社會和諧,確保「一國兩制」行穩致遠。

  最後,在全國「兩會」即將召開之際,容許我再引述國家主席習近平在十九大報告中所指出的全面依法治國理念,他指出:「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命⋯⋯以良法促進發展、保障善治⋯⋯努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」。本人希望,特區政府能夠兼聽則明,實事求是,認真理解習近平主席的講話、國家大政方針及法治理念,務實推動修改土地法, 完善土地管理制度,為融入粵港澳大灣區建設,建設世界旅遊休閒中心,及講好「一國兩制」成功實踐的澳門故事貢獻力量。

  澳門特區第三、第四屆立法會議員 吳在權