(來論)結合比較法看修訂完善澳門新《土地法》

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  前 言

  土地乃社會重要資源。澳門新《土地法》實施以來,由於「閒置土地」 被不問歸責原則而一刀切收回,致使社會爭議持續不斷。為此,繼去年10月舉辦「中國內地與澳門的土地法制:歸責機制的完善」研討會後,澳門土地發展策略協會日前再舉辦「香港與澳門的土地法制:歸責機制的完善學術研討會」,邀得香港大學傅華伶教授、張憲初教授及吳世學教授來澳研討和分享意見,共同為推動澳門土地法之完善及維護社會和諧公義出謀獻策。

  配合行政長官早前批示廉政公署綜合分析被宣告批給失效的73個土地卷宗,本人以兩次研討會學者觀點為切入點,並結合比較法角度,本文嘗試探討澳門新《土地法》問題,一方面希望起到拋磚引玉效果,引起社會各界討論,另一方面亦希望提供相關意見和建議供行政長官和行政當局參考。

  香港學者重要觀點

  (1)香港處理土地問題的經驗:

  香港大學法律學院吳世學教授指出:「香港通常不會出現土地拖延25年時間不發展的問題,香港批出土地後,發展商會有5、6年時間發展土地。倘未能在限時內發展,香港政府不會即時收回土地,而發展商可再向香港政府申請延長發展的時間,香港政府會先懲罰承批人,要求發展商補地價,或支付3%的地租,便可延長發展期,其後發展商基本都能按時完成土地的發展,故香港基本沒有出現土地利用期屆滿仍未發展的個案。」

  (2)公共利益觀:

  吳世學認為:「公共利益不一定建公屋,私人房屋都是提供住宅單位,只是對象不同,兩者都是為社會不同階層人士提供居住的地方。且讓發展商繼續完成其私樓計劃,亦是公共利益的一種,否則項目完成了一半政府就收地,除影響銀行業界,亦令外來投資者不敢來澳投資,長遠會對澳門的經濟和社會造成影響,故都牽涉公共利益問題。」

  (3)澳門新《土地法》問題:

  吳世學認為:「澳門新《土地法》最大的問題,就是土地25年利用期屆滿後,行政長官沒有權力延長利用期讓承批人完成項目的發展,即使不完成土地的利用不屬土地承批人責任,而是因政府或第三者構成,政府依然一刀切收回土地。」

  (4)建議修改新《土地法》:

  吳世學認為:「澳門應修改《土地法》第48條,建議25年土地利用期屆滿仍未完成發展的土地,倘責任屬政府或第三者,而不屬土地承批人過失,法律可以授權行政長官延長4到5年利用時間,以完成發展項目,才能填補現時土地法漏洞,同時亦可避免影響包括購買樓花的人士。」

  (以上資料,可參閱《市民日報》2019年1月18日報道)

  內地專家真知灼見

  (1)內地處理土地閒置的經驗:

  中國政法大學民商經濟法學院趙紅梅教授指出:「內地的土地閒置會區分種種閒置原因,包括不可抗力,政府原因,以至第三方原因,如屬政府原因, 還會再提出是因規劃調整、政府的審批流程長等;第三方原因則例如原住民還未搬走,令土地不是完全空置,上述原因都會排除承批人的責任。而對於土地閒置不屬承批人的原因,政府會採取措施,主要是與發展商簽署協議,內容可以是延長發展期,若果政府一定要收回土地,就會通過置換其他權利,甚至補償收回土地的價格。」

  (2)澳門新《土地法》的規定有一定問題:

  中國人民大學法學院楊立新教授指出:「澳門新《土地法》的規定有一定問題,主要問題是雖然土地有25年發展期限,但超過25年未發展就一刀切無條件收回,不管是政府的原因抑或發展商原因,期限一滿就收地,有關做法肯定有問題。特別是當責任在於政府,尤其規劃拖延的問題,就將承批人的土地無條件收回,對承批人是不公平且損害其合法權益,亦違反《澳門基本法》明確提出要保護私有財產權的原則。」

  (3)澳門新《土地法》應該考慮修改:

  趙紅梅認為:「對於現時澳門《土地法》的種種問題,修改《土地法》是最好的解決方法,立法機關亦可進行法律的解釋,解釋包括法律的適用,立法原意的問題,現時法律上亦有空間作出修法和釋法。」 楊立新則表示:「將來要修改《土地法》,應從公平合理角度出發,政府把土地批給承批人,若果承批人在發展期限內沒有利用土地,應先釐清責任誰屬,若果是因為政府的責任,就應該由政府承擔責任,法律應有更加變通的做法,以保障當事人的合法權益。」

  (以上資料,可參閱《市民日報》2018年10月10日報道)

  綜上,無論是內地或者香港學者,從比較的角度提出不同地區間處理土地問題的差異,亦對澳門新《土地法》存在的問題有較深刻分析與闡述,並提出修法建議。

  澳門新《土地法》問題

  事實上,本人過往曾於澳門報章刊載不下10多篇文章及多次接受訪問均提及澳門新《土地法》問題核心,於此,請容許本人再簡述如下:

  (1)不問歸責原則,即不釐清是承批人的過錯還是政府部門的過錯而在所不問,便「一刀切」處理批租期屆滿的土地。事實上,不少涉及被不問歸責不講法理而被「一刀切」收回土地的土地承批人均指出,多年來一直向政府提交發展土地的申請,但由於政府自身因素, 包括改變城市規劃,未有規劃、保護世遺景觀,甚至其他行政原因而導致承批人無法發展土地,甚至有些經已完成地基工程及正在施工的均被政府叫停,責任根本不在承批人。責任不在承批人,但卻要承批人承擔土地被收回的重大損失,這顯然有失公平。更不知應從何體現《澳門基本法》明確保障澳門居民私有財產。

  (2)未充分發揮行政主導,即行政長官的裁量權受到限制或者剝奪。

  根據《澳門基本法》,澳門特區政治體制是行政主導,行政機關在公權力中佔有主導性權力及責任,尤其是透過賦予既是特別行政區首長,也是特區政府首長的行政長官,存有在各領域的自由裁量權,這是基本法的精神。

  然而,《土地法》條文中,限制甚至剝奪了行政長官的合法自由裁量權,以至於令其無法正確貫徹落實《基本法》賦予的代表行政主導的自由裁量權,顯然不符《基本法》精神。

  香港學者對於公共利益的闡述,同樣值得當局參考,即私人樓宇的建設, 歸根究柢亦是服務於經濟發展和社會民生,妥善解決每宗土地批給個案,也是為公共利益服務,而不應片面或局限性的認為這不涉及公共利益。

  (3)立法者從來不拒絕修法完善的可能性。

  立法會出版之新《土地法》法律匯編,即第一常設委員會第3/IV/2013號意見書明確指出:「基於條文的數量及高度技術性,認為適宜在法律實施後,根據所取得的經驗,對該法律作出一些修改和優化」,以及「在與政府合作下,發現的所有問題都得到關注並找出解決方案。然而,可能在眾多的規定中總有一些被忽略掉的。希望不會構成太大問題,但亦不能作百分百保證。如果真的發生的話,立法會非常樂意解決相關問題。」 顯然,作為反映立法原意的意見書,同樣明文指出新《土地法》立法過程中存在的一些問題,明文記載在法律實施後,如果真的發生的話立法會非常樂意解決相關問題。

  故此,本人再次希望行政當局甚或立法會宜適時對《土地法》提出修改和優化。

  結 語

  澳門的繁榮穩定得益於「一國兩制」方針政策,得益於政通人和,得益於社會包容共濟。澳門未來的發展,同樣有賴於認真貫徹落實「一國兩制」,有賴於全面準確理解《澳門基本法》,有賴於社會和諧及社會公義得到維護。

  本文透過比較香港和內地的經驗,吸收有益內容為我所用,希望有助於澳門特區政府認真參考,以實事求是態度,認真檢視新《土地法》存在的問題,並盡快推動修法,完善法制,有效平衡各方合法合理利益和訴求,而且切勿將包袱推給下一屆政府,才可讓新一屆政府輕裝上陣,維護社會和諧,確保「 一國兩制」行穩致遠。

  同時,更加是為落實國家主席習近平在十九大報告中提出「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命⋯⋯以良法促進發展、保障善治⋯⋯努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」。更為融入粵港澳大灣區建設,建設世界旅遊休閒中心,及講好「一國兩制」成功實踐的澳門故事貢獻力量。

  澳門特區立法會第三、第四屆議員 吳在權