(來論)看海一居業主聯合會會長接受傳媒訪問有感

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  前 言

  日前,本人在網絡上再次看到「樂報我們講場」的某期節目,由余榮讓擔任主持,嘉賓是海一居業主聯合會會長高銘博,共同探討海一居事件。高會長談到,他們已是第十五次到澳門中聯辦遞信,並宣讀有關請願書,反映海一居小業主訴求,期望新任中聯辦傅自應主任能夠敦促特區政府與海一居業主共同解決海一居問題。

  主持人與嘉賓的探討過程,提到幾個重點,包括:一、《憲法》和《基本法》是保障私有財產權;二、應尊重合約精神;三、小業主希望政府真誠溝通;四、廉署應調查海一居事件內幕;五、本屆政府宜妥善解決海一居問題;六、海一居小業主完全依法守法合法作買房自住卻被無理侵佔私有財產是最無辜;七、絕對支持修法以解決問題。

  本人作為特區立法會第三屆、第四屆議員,參與了新《土地法》的審議,在審議過程與歐安利、唐曉晴等議員均相信時任運輸工務司劉士堯司長的回應,立法會出版之新《土地法》法律匯編,即第一常設委員會第3/IV/2013號意見書指出「不排除具體個案在符合本法其他規定下而獲得特別處理」。

  遺憾的是新《土地法》在2014年施實以後所遇之情況則是俗語的「依法辦事」,卻不管法理、不問歸責照收土地。

  本人今雖非議員,但長期關注海一居事件及新《土地法》實施以來的問題。今透過觀看海一居業主聯合會會長談海一居問題,的確深有感觸。適值澳門中聯辦傅自應主任履新上任,故本人期盼藉此文章談一談個人感受和實情與意見,希望有助特區政府和社會各界再共同認真討論,集思廣益推動土地法制完善,維護社會和諧及公義。使「一國兩制」能行穩致遠。

  新《土地法》問題:海一居事件為縮影

  雖然海一居事件發展至今,甚至特區政府表示海一居已經不存在,但海一居小業主的安居夢是否亦因此而永遠破滅?自從事件發生後3020戶小業主疲於奔波,各方求助,四出申訴,遊行示威,但均得不到公平正義之保障協助。每戶家庭環境各有不同,有些花了畢生積蓄,負債纍纍,到頭來卻換來一場空,甚至有個別家庭更是家破人亡,的確令人噓唏和感嘆。小業主質問為何合法購買,依法繳稅,有憑有據,最後卻不能上樓?《基本法》不是保障私有財產權嗎?新《土地法》之前,行政長官享有自由裁量權,現在為何不行?事實上,歸根究柢到底,就在於新《土地法》存在的漏洞和問題。具體而言為兩大核心:不問歸責原則及未能發揮行政主導。

  (一)不問歸責原則

  不問歸責原則,是指政府不探求到底是誰的責任,無論是承批人過錯還是政府部門過錯都在所不問,把所有臨時批給期間屆滿的土地全部收回,「一刀切」處理批租期屆滿的土地。本人認同確實應收回被證實承批人有意囤地而不發展土地的個案,但現實中,政府部門確實存在過錯,包括沒有城市規劃、不批則、因政府自身問題勒令停工,以至不回覆等情況時而有之,若全部要由承批人承擔責任,這顯然極不公平,更沒法理。

  (二)未能發揮行政主導

  根據《澳門基本法》,澳門特區政治體制是行政主導,也就是行政機關和立法機關既相互配合,亦相互制約,司法機關依法獨立行使權力,但行政機關佔有主導性權力及責任,尤其是透過賦予既是特別行政區首長,也是特區政府首長的行政長官,存有在各領域的自由裁量權,這是《基本法》的精神。然而,新《土地法》條文中,限制甚至剝奪了行政長官的合法自由裁量權,以至於令其無法正確貫徹落實《基本法》賦予的代表行政主導的自由裁量權,顯然不符《基本法》精神。

  事實上,海一居事件是新《土地法》問題的一個縮影,新《土地法》實施以來,不少被收回的土地都面臨司法訴訟的情況,社會亦不斷有各種修法訴求。為此,行政長官更批示廉政公署綜合分析被宣告批給失效的73個土地卷宗。這或許有助於釐清個案的具體特殊情況,但若有問題的法律不修改,又是否能夠標本兼治?未來,究竟該如何處理海一居事件及其所反映的新《土地法》問題?這些問題若不迅速妥善解決,除表象收地欠公允外,最令人擔擾的還在於會影響港、台,甚至世界各地對「一國兩制」之實施是否成功的看法,這才是特區政府甚至愛國澳人不容忽視的重中之重!

  良法才能善治

  國家主席習近平在十九大報告中指出:「深化依法治國實踐。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,必須堅持厲行法治,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法⋯⋯推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治。建設法治政府,推進依法行政,嚴格規範公正文明執法。深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。」十九大報告將全面依法治國定義為深刻革命,凸顯依法治國的重要性,尤其當中更加提到「以良法促進發展、保障善治」,足見良法對社會和諧與發展之意義,這更是對澳門修法路徑的重要支撐理據。

  事實上,習近平主席早在澳門回歸祖國十五周年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職典禮上就已指出:「人類社會發展的事實證明,依法治理是最可靠、最穩定的治理。要善於運用法治思維和法治方式進行治理,要強化法治意識,特別是要完善與《澳門特別行政區基本法》實施相配套的制度和法律體系,夯實依法治澳的制度基礎。」修改完善新《土地法》,亦是完善《基本法》實施相配套制度和法律體系的應有之義。

  同時,立法會出版之新《土地法》法律匯編,即第一常設委員會第3/IV/2013號意見書明確指出:「基於條文的數量及高度技術性,認為適宜在法律實施後,根據所取得的經驗,對該法律作出一些修改和優化」,以及「在與政府合作下,發現的所有問題都得到關注並找出解決方案。然而,可能在眾多的規定中總有一些被忽略掉的。希望不會構成太大問題,但亦不能作百分百保證。如果真的發生的話,立法會非常樂意解決相關問題。」 顯然,作為反映立法原意的意見書,同樣明文指出了新《土地法》立法過程中存在的一些問題,明文記載在法律實施後,如果真的發生的話立法會非常樂意解決相關問題,尤其指出對法律作出「修改」和「優化」。

  社會意見支持修法

  身兼澳門大學法學院教授的時任議員唐曉晴早在2015年就明確表示:「已考慮各種因素,不修法就無辦法解決問題。」(可參閱巴士的報網頁2015年12月13日報道)

  澳門律師公會理事會主席華年達亦早指出:「《土地法》(第10/2013號法律)及對許多企業家和投資者之業務造成的破壞性影響,以及對曾習慣信賴於過渡解決方案並對法律選擇的激進深感驚訝的善意第三人所造成的損害⋯⋯事實上,舊法建立了一個過渡期,以解決所批給之土地利用的遲延並非僅屬承批人之責任的情況,而與舊法不同的是,第10/2013號法律(即新《土地法》)選擇與傳統一刀兩斷,不考慮互相之間截然不同的狀況,及由此引致可被視為符合法律但卻明顯屬不公的情況。」他還表示:「法院無權限討論法律的好壞,而僅有權限適用法律,由此,我並不確定可以透過司法途徑來重建已被動搖的信心」(可參閱華年達主席2016/2017司法年度開幕典禮之致詞)

  香港大學法律學院吳世學教授認為:「澳門應修改《土地法》第48條,建議25年土地利用期屆滿仍未完成發展的土地,倘責任屬政府或第三者,而不屬土地承批人過失,法律可以授權行政長官延長4到5年利用時間,以完成發展項目,才能填補現時土地法漏洞,同時亦可避免影響包括購買樓花的人士。」(可參閱《市民日報》2019年1月18日報道)

  中國政法大學民商經濟法學院趙紅梅教授認為:「對於現時澳門《土地法》的種種問題,修改《土地法》是最好的解決方法,立法機關亦可進行法律的解釋,解釋包括法律的適用,立法原意的問題,現時法律上亦有空間作出修法和釋法。」

  中國人民大學法學院楊立新教授表示:「將來要修改《土地法》,應從公平合理角度出發,政府把土地批給承批人,若果承批人在發展期限內沒有利用土地,應先釐清責任誰屬,若果是因為政府的責任,就應該由政府承擔責任,法律應有更加變通的做法,以保障當事人的合法權益。」(以上資料,可參閱《市民日報》2018年10月10日報道)

  綜上,無論是法律學術界或者法律實務界,對於修法都是支持的態度。

  結 語

  土地作為一項重要的社會資源,對促進經濟發展、民生進步及社會和諧具有重要意義。依據良好的土地法制有序、有效管理土地,才能真正實現特區善治。然而,新《土地法》實施以來,隨著不公平的收地事件持續發生,社會爭議不斷,外來投資甚至本地投資者都有所卻步,信心動搖,以至於可能影響經濟發展、社會和諧,更加影響港、台,乃至國際社會對澳門是否成功落實「一國兩制」的信心,這才是特區政府甚至愛國澳人不容忽視的重中之重,而且更加可能會對新一屆特區政府施政帶來很多不穩定因素。

  故此,建議特區政府認真學習及落實國家主席習近平在十九大報告中提出「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命⋯⋯以良法促進發展、保障善治⋯⋯努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」,全面準確理解及貫徹「一國兩制」及《澳門基本法》,自覺以實事求是的態度,認真檢視新《土地法》存在的問題,尤其是歸責原則及行政主導之問題,迅速推動修法,優化土地法制,使之更符合法理,促進澳門公平的投資和營商環境,有效平衡各方合法合理利益和訴求,重新建立起讓港、台及國際社會對澳門成功實施「一國兩制」的信心,而且切勿將包袱推給下一屆政府,才可讓新一屆政府輕裝上陣,維護社會和諧,確保「一國兩制」行穩致遠。

  澳門特區立法會第三屆、第四屆議員 吳在權