(來論) 內地專家真知灼見堪特區政府認真參考並檢討修訂土地法

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  前 言

  因應特區政府收回臨時批給期限屆滿的土地及有關新《土地法》問題,在社會上的爭議持續不斷,困擾經濟及社會民生發展,澳門土地管理發展策略協會日前舉辦「中國內地與澳門的土地法制─歸責機制的完善」研討會,邀請到兩位重量級的著名內地專家楊立新教授和趙紅梅教授擔任主講及分享嘉賓。

  楊立新教授,現為中國人民大學民商事法律科學研究中心主任、法學院教授、博士生導師、中國民法學研究會副會長。自1975年開始從事司法、法律研究工作,歷任通化市中級人民法院法官副院長18年;最高人民法院民事審判庭審判員、審判組長,煙台大學法律系副教授,最高人民檢察院、民事行政檢察廳廳長、檢察官7年;更兼任北京大學法學院、國家法官學院、國家檢察官學院、國家行政學院、澳門大學法學院、福建師範大學法學院、西南財經大學法學院兼職教授等教學工作19年,具有極為豐富的理論造詣與實踐經驗,而且更是全國人大代表法律委員會的立法專家顧問。

  趙紅梅教授,現為中國政法大學民商經濟法學院社會法研究所所長、教授、經濟法學專業碩士研究生導師、中國土地學會法學分會副秘書長、中國法學會環境與資源保護法學研究會常務理事、北京市法學會環境與資源保護法學研究會常務理事,在土地法方面亦具有相當的研究。

  故此,他們的真知灼見,他們對法理、對澳門土地法、對內地土地法等的分享與分析,相信對解決澳門新《土地法》問題具有積極參考意義。

  內地專家真知灼見

  (一)中國人民大學法學院楊立新教授的真知灼見,可歸納為:

  (1)澳門新《土地法》的規定有一定問題。

  楊立新教授指出,澳門新《土地法》主要問題是雖然土地有25年發展期限,但超過25年未發展就「一刀切」無條件收回,不管是政府的原因抑或發展商原因,期限一滿就收地,有關做法肯定有問題。

  他指特別是當責任在於政府,尤其規劃拖延的問題,就將承批人的土地無條件收回,對承批人是不公平且損害其合法權益,亦違反《澳門基本法》明確提出要保護私有財產權的原則。

  (2)澳門法院沒有司法解釋的功能。

  楊教授還指出,內地法院有司法解釋功能,當法律有問題,在司法過程引起不公平的結果,最高人民法院可以作出司法解釋,具有法律效力。如果澳門終審法院沒有司法解釋的職能,就不應該把土地爭議的問題交給法官定奪,因為澳門法官只能遵守現行法律,在有關原則下,倘若法律有錯誤或問題,當事人向法院提起訴訟維護自身權益,法院都只能執行錯誤的法律,而不能糾正立法中存在的缺失。

  (3)澳門新《土地法》應該考慮修改。

  楊教授強調,法律最根本的問題應該是保護民事主體的合法權益,現在《土地法》的規定對民事主體的合法權益得不到保護,有關法律就有很大問題,若果是因為立法時出現錯誤,就應考慮作出修訂,而不是堅持現在不正確的做法,因再偉大的立法機關都不可能保證每條法律條文都沒有問題,問題是能否發現問題和願意改正問題,才是一個法治的政府。故他重申,澳門《土地法》問題最後的解決方法只能通過修法,糾正不公平不合理問題,澳門的經濟發展,提高國際形象的願望才能實現。

  (4)修法的原則應是公平合理。

  楊教授認為,將來要修改《土地法》,應從公平合理角度出發,政府把土地批給承批人,若果承批人在發展期限內沒有利用土地,應先釐清責任誰屬,若果是因為政府的責任,就應該由政府承擔責任,法律應有更加變通的做法,以保障當事人的合法權益。

  (二)中國政法大學民商經濟法學院趙紅梅教授的真知灼見,可歸納為:

  (1)內地土地閒置區分具體原因。

  趙紅梅教授指出,內地土地閒置區分承批人原因及非承批人原因,承批人以外的原因還要具體區分,如自然災害造成的不可抗力、政府原因或第三方原因,並對每種原因作解釋。政府原因包括規劃調整、審批流程較長且在合理時間內不能完成等。

  (2)內地土地閒置標準。

  內地並不要求土地完成開發,而是要求土地達到各種開發條件,如土地開發面積要達到三分之一或投資金額要達一定比例等,做法相對合理。

  (3)內地明確過錯責任。

  內地明確區分承批人及承批人以外的原因作不同的處理。並非「非黑即白」,由政府、承批人及其他原因混合而成,不應該不區分具體原因而作統一的處理,應分清誰的原因導致結果,主張由承批人承擔相應過錯的責任。

  (4)不同情況不同對待。

  趙紅梅教授認為,不同的供地對於這25年期限的要求確實是不一樣的,統一25年來規定這個臨時批給期限,可能比較粗線條,並不符合大陸法系。應該是不同的問題,應該有不同的解決方案;不同的過錯應該承擔不同的責任。而不是如現在這樣,不同的過錯承擔同樣的責任,不同的情形適用於同樣的法律。

  澳門新《土地法》問題

  (1)不問歸責原則是新《土地法》問題的核心。

  兩位內地專家雖然不是在澳門居住生活,但他們所闡述的內地處理閒置土地的法制與經驗,及剖析澳門新《土地法》問題,尤其對當中的法理內容都非常透徹,很值得我們認真學習。本人過往曾於澳門報章刊載多篇文章及多次受訪中均提及澳門新《土地法》問題核心在於不問歸責原則,即不釐清是承批人的過錯還是政府部門的過錯而在所不問,便「一刀切」處理批租期屆滿的土地。

  事實上,所謂公平原則,就是同樣情況,同樣對待;不同情況,不同對待,誠如楊、趙兩位內地專家學者所指,不同的問題,應該有不同的解決方案;不同的過錯應該承擔不同的責任。當局收回的土地,不少都是當初仍為山地或者還未填海的地方,需要更多時間做前期的填海工程或者劈山造地。「生地」和「熟地」需要開發建設的時間顯然不同,當局沒有予以區分,一律收回,顯然有違公平原則。

  另外,不少涉及被不問歸責不講法理而被「一刀切」收回土地的土地承批人均指出,多年來一直向政府提交發展土地的申請,但由於政府自身因素,包括改變城市規劃,未有規劃、保護世遺景觀,甚至其他行政原因而導致承批人無法發展土地,甚至有些經已完成地基工程及正在施工的均被政府叫停,責任根本不在承批人。責任不在承批人,但卻要承批人承擔土地被收回的重大損失,這顯然有失公平。

  反觀內地,並非以「一刀切」方式處理閒置土地,而是以過錯為歸責原則,區分是否屬於政府行為造成的土地閒置,而有不同的處置方法。對於不屬於使用人過錯的,而由於政府行為造成的土地閒置,則給予使用人機會,或者延長開發土地期限;或者置換土地;或者賠償等等。倘若是使用人的過錯和責任的,則徵繳土地閒置費,或者無償收回土地。如此,更加彰顯了公平性,而且更加能真正確實發揮土地利用、開發的效率與效益。

  (2)司法公正需建基於良法。

  楊立新教授認為:「澳門法官只能遵守現行法律,在有關原則下,倘若法律有錯誤或問題,當事人向法院提起訴訟維護自身權益,法院都只能執行錯誤的法律,而不能糾正立法中存在的缺失」。

  趙紅梅教授亦認為:「法院在處理這種行政爭議的案件時,相比民事的案卷可能要考慮的問題要多一些,這也是我比較主張通過修法和通過立法的解釋來去從根本上解決這個問題的一個原因,是根據這類糾紛的性質做出的一個判斷」。

  顯然,兩位內地專家都認為應修法解決澳門新《土地法》問題。法理之正確原則共性,如律師公會理事會主席華年達大律師早於年前就已表明:「法院無權限討論法律的好壞,而僅有權限適用法律」。即是說,司法公正必須建基於良法之上。如果法律存在問題,機械化的解釋、適用法律,當然會造成司法不公正情況。更印證了如終審法院院長岑浩輝在2016/2017司法年度開幕典禮上疾呼:「隨著澳門特區各種深層次的矛盾和問題不斷湧現,一些涉及社會敏感問題或巨大經濟利益的案件亦明顯增多,甚至出現政治司法化的傾向。」

  結 語

  國家主席習近平在十九大報告中提出「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命⋯⋯推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治⋯⋯努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」。

  澳門新《土地法》的問題,眾人皆知,對守法的承批人極為不公平,更誠如兩位內地專家學者的真知灼見,均認為新《土地法》存在問題,應該考慮修改新《土地法》,這意見很值得特區政府和社會各界深思。本人衷心希望藉著此文,再次促請特區政府,以實事求是的態度,盡早對第10/2013號法律《土地法》作出檢討修訂,尤其是加入歸責原則,更應充分貫徹行政主導體制,切勿將包袱推給下一屆政府,才可讓新一屆政府輕裝上陣,促進社會和諧、健康發展及「一國兩制」事業行穩致遠。 

  澳門特區第三屆、第四屆立法會議員 吳在權