(專題)移民澳門路,七年有多長?

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原創 LOTUSTV 蓮花傳媒

  文:李自松

    人們習慣用七年之癢,來形容婚姻到了第七年時,會面臨平淡、破裂等危機。過了這個轉捩點,感情便能朝向良性健康的方向發展;反之,就可能導致夫妻分道揚鑣、勞燕分飛。

  而對於依據澳門特區政府(投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度)的規定,被批准在澳門臨時居留,取得非永久居民身分的移民(下簡稱技術移民)來說,也必須邁過滿7年這個門檻,經審核符合各項條件,才能成為澳門永久居民。

  而在這7年中,相關人士個人、家團居住地、待遇條件,或政府政策的變化調整,都有可能讓技術移民澳門之路,在續期審批中戛然而止,或臨時居留許可滿7年也無法轉為永久居民。

  尤其是2018年7月,廉政公署公布了有關貿促局移民審批弊案的調查報告後,貿促局覆查了數千個未滿7年的重大投資和技術移民個案,約60宗可疑個案移交相關部門跟進。同時,整個技術移民的審批周期更長、續期條件更嚴謹。不少技術移民拿著過期的澳門身份證等候續期核查,也有不少人被要求提交書面聽證,解釋不利自己的因素,其中很多是因為在澳門未能住滿183天。

  183天!!!

  在澳門一所高校任職講師的黃小姐(化名),在美國求學多年,先後獲得本科、研究生、雙博士文憑。2014年,應聘來澳門高校任職,2017年中技術移民申請獲批。2019年中,黃小姐遞交資料,申請續期。近期,她收到貿促局的書面聽證,指出透過向治安警察局查詢她的出入境紀錄,以及她本人提供的資料,顯示她獲批臨時居留許可期間,沒有以澳門為生活中心,開展日常事務,故認為其沒有遵守維持臨時居留許可的條件,將不利於她臨時居留許可續期申請,要求黃小姐10天內提交書面意見。

  申請時完全沒有人告知我,必須住在澳門滿183天。所以,沒有課程的時候,我大部分時間會選擇在珠海和家人在一起,沒想到竟然可能會導致續期申請被拒絕。

  黃小姐自認在專業上,在澳門乃至大灣區都是該領域獨一無二的佼佼者。在教學中也為澳門培養了很多優秀的藝術人才,不少優秀畢業生畢業後進一步留學歐美深造,或投身於澳門中小學藝術教育工作。在專業科研範疇,黃小姐執筆主編並出版的英語藝術教材,被列為全國高等院校的專業教材,填補了中國高等院校的空白。黃小姐更曾作為澳門藝術家,在國家最高領導人面前演出。

  如果臨時居留續期申請被拒,會直接影響9月開學後的工作,對學生、學校和個人來說,絕對是三輸的局面。

  有關183天的規定,在澳門特區政府入口網站的常見問題上,以問答形式列出。

  【問】:獲批「居留許可」後,職員說如果沒有在澳門「通常居住」可能會導致「居留許可」不獲續期或者失效,我想問怎樣才算「通常居住」?

  【答】:「居留許可」的續期或維持,取決於個案是否符合第4/2003號法律和第5/2003號行政法規所規定的前提和要件,特別是有沒有在澳門「通常居住」,即自「居留許可」生效日起計的每1周年裡,利害關係人是否以本澳為生活中心,並在澳居留不少於183天,且每次離澳連續不超過半年。

  長期關注技術移民事務的立法議員鄭安庭認為,要求技術移民家團「居住澳門滿183天」的新做法,沒有任何法律、法規等規範性文件依據,已經屬於實質意義上的移民新規。而任何適用於當事人的法律法規等規範性依據,必須預先公布於眾,告知當事人。如果這些新規影響到當事人的合法權利,則不得溯及既往。

  鄭安庭進一步解釋說,實際上在澳門居住滿183天這一條件,是治安警察局審批家庭團聚所提出的要求,並不適用於貿促局審批技術移民的程序。政府改變過去做法,要求技術移民申請人「居住澳門滿183天」,構成了對過去做法的重大變更。

  司法上訴拉鋸戰

  澳門終審法院第106/2019號案,是一個廣受社會、特別是技術移民群體關注的案件。案件的核心,就是圍繞每年183天的通常居住展開。

  持有香港永久性居民身份證的甲,於2010年以管理人員身分向澳門貿促局提出臨時居留許可的申請,同時要求將上述臨時居留許可延伸至其配偶乙。2010年6月17日,甲首次獲批臨時居留許可,並於同年8月2日首次獲發澳門非永久性居民身份證。

  2016年3月15日,甲再次到貿促局辦理其本人及配偶乙的臨時居留許可續期申請,並獲得批准。2017年6月17日,申請人甲及其配偶臨時居留許可屆滿7年,申請人遂於2017年10月11日提交書面聲明和證明文件,申請證明有關臨時居留許可仍然有效的確認聲明。

  貿促局透過治安警察局查詢申請人在2016年及2017年1至11月期間,其留澳天數分別為31天及27天。據此,貿促局認為申請人沒有滿足通常居住是維持居留許可的條件,要求申請人進行書面聽證。

  申請人於2018年2月13日提交了回覆意見,重申其於2011年11月1日起受聘於「丙公司」擔任「亞洲區業務總監」一職,基本工資為60,000澳門元。基於職業性質的要求,必須經常外出工幹,認為雖然身處澳門以外的地方,而其確實為澳門僱主工作。

  貿促局綜合考慮各種情況,認為申請人無說明及證實其以本澳為生活中心,沒有在澳門通常居住。因此,建議呈請經濟財政司司長宣告申請人的臨時居留許可失效,並在2018年3月23日,獲經濟財政司司長批准。

  甲不服,針對經濟財政司司長批示提起撤銷性司法上訴,2019年5月30日,澳門中級法院裁定上訴敗訴。甲不服,再向終審法院提起司法裁判的上訴。

  終審法院合議庭認為,上訴人在司法上訴中略有瑕疵地提出了她被聘為澳門公司的「業務拓展」經理,其職責範圍遍布整個亞洲地區,因此大部分時間不能在澳門過夜。這樣,根據法律的規定,行政當局本應調查清楚上訴人是否曾在或一直在外地工作、在何處工作、多長時間、在哪裏居住。但卻沒有調查。

  2019年11月13日,終審法院撤銷中級法院的判決,以便對以上所提及的事實作出調查。由於上訴人負有舉證責任,如果上訴人能夠證明在2016年和2017年她不在澳門的時間裏,上訴人是為她在澳門的僱主而在外地工作,並在那裏過夜,那麼行政行為應被撤銷。如果無法證明,那麼司法上訴應被裁定理由不成立。

  而早在2016年,澳門中級法院曾裁定一名巴基斯坦籍人士,因為不符合每年在澳門183天的通常居住要求,轉為永久居民的上訴敗訴。

  巴基斯坦籍人士A是2009年1月,通過投資取得不動產的方式,獲批在澳門臨時居留的許可,隨後獲發非永久性居民身份證。當時,A正任職於澳門某酒店。2011年離職後,A轉到內地不同的酒店工作。2016年3月9日,A向身份證明局提出承認其具有澳門永久性居民身份的申請,身份證明局以其於2012年至2014年期間未在澳門通常居住為由拒絕申請,行政法務司司長隨後透過批示維持上述決定。

  A針對行政法務司司長的批示向中級法院提起司法上訴。A認為,暫時不在澳門並不意味著放棄在澳門定居。同時,沒有任何法律規定其每年須在澳門居住183日。

  中級法院合議庭指出,居留權法律所規定的「通常居住」是一項不確定概念,是否滿足這一概念須按照具體情況作出衡量;行政當局是基於上訴人於2012年至2014年期間在澳門居住的時間遠低於每年至少183日的標準,從而得出其於上述期間未在澳門通常居住的結論,這一標準非但沒有不合理,而且還非常保守。此外上訴人也未能具體闡述如何以澳門作為其生活中心,因此,當局所作的決定並無不妥。

  綜上所述,合議庭裁定司法上訴的理由不成立,維持被上訴行為。

  「通常居住」的由來

  「通常居住」的概念,首先出現在基本法第24條第二款第2項中:「澳門特別行政區成立以前或以後,在澳門通常居住連續7年以上的中國公民及在其成為永久性居民後在澳門以外所生的中國籍子女」。「通常居住」還出現在澳門基本法第46條和63條中,規範要擔任行政長官和主要官員必要條件之一,是在澳門通常居住連續滿20年及15年。

  一位不願意透露姓名的法律學者介紹,由於基本法是一部憲制性的法律,只確定了原則,並未對「通常居住」的含義作出明確的界定。澳門政府為落實基本法第24條的規定,向立法會提交了「澳門特別行政區永久性居民及居留權」法案(第8/1999號法律),並獲得通過。

  居留權法律第4條對「通常居住」規定為合法在澳門居住,並以澳門為常居住地。但非法入境、非法逗留、僅獲准逗留等等除外。同時還規定,如有任何人暫時不在澳門,並不表示該人已不再通常居住於澳門。

  法律同時規定,在斷定有關人士是否已不再常居於澳門時,需考慮該人的個人情況及他不在澳門的情況,包括:

  (一)不在澳門的原因,期間及次數;

  (二)是否在澳門有慣常居所;

  (三)是否受僱於澳門的機構;

  (四)其主要家庭成員,尤其是配偶及子女的所在。

  這位法律學者分析,根據上述第4 條的規定,其邏輯十分清楚。

  第一,「通常居住」必須是合法居住(以澳門居民身分居留)。

  第二,如果人沒有在澳門居住,並不等於不在澳門通常居住。

  第三,人不在澳門居住,仍屬於通常居住,但必須要符合條件。

  這位法律學者認為,對「通常居住」的理解,行政當局在執行183天的標準時,要考慮社會的效果。在粵港澳大灣區融合的情況下,如果將「通常居住」定義為必須在澳門有慣常居所,那麼,澳門居民如果常居住在廣東或其他地方,就成了不符合「通常居住」的條件,就會影響澳門居民的權利,妨礙澳門居民到內地居住、工作,導致與融合發展的政策不一致。

  技術移民是人才嗎?

  立法議員鄭安庭指出,2018年貿促局被揭露出投資和技術移民的審批漏洞之後,引起了軒然大波,社會上出現了不少批評有關當局和要求收緊移民的聲音。自此之後,有關部門或者提高審批標準,或者停頓手中的審批程序,大批技術移民澳門非永久居民身份證過期。

  身份證過期,會讓你在澳門享受不了福利、租不了房、開不了銀行卡、考不了駕照、加入不了社團,最糟心的是小孩讀不成書,這些都是我的切膚之痛。

  自比「難民」的唐戎(化名),2018年3月作第二次續期申請之後,其網上的申請進度長期停留在「正在進行分析」階段。到今年,已是他成為澳門居民的第八個年頭,但他卻只能靠一張過期的身份證和一張貿促局開的續期的聲明書出入境。

  鄭安庭認為,澳門投資和技術移民確實存在審批程序不規範的情形,根源卻在於立法方面的欠缺。在完善相關法律制度之前,政府應妥善處理這個群體居留許可的續期,宜採取「老人老辦法、新人新辦法」。自新辦理的審批手續開始,列出專項聲明,要求每年居住澳門滿183天。如果「一刀切」,不僅有「同樣情況不同對待」之嫌,而且會給無辜的申請者和家團帶來巨大的傷害,甚至引起司法訴訟陸續上演,而政府也不得不耗費資源和精力應對來自申請人的訴訟,實在是雙輸局面。

  鄭安庭建議盡快檢討本澳的居留權制度及相關法律法規,完善立法,對技術移民的要件作出明確的規範,增強透明度,讓社會和申請人清晰技術移民的政策、條件、標準、審批進度。並針對是否需要滿足在澳門「居住滿183日的要求」,由法律作出清晰的規定。同時向一線工作人員發出指引,統一他們的操作標準,解答申請者的諮詢,避免誤墮法網。

  鄭安庭表示,全球化市場競爭實質上是人才競爭,因此世界上不少國家和地區均採取了一系列引進人才的優惠政策。澳門技術移民惠及家團的政策不僅不能削弱,而且應該加強。必須要注意的是,技術移民制度適用於人才引進,藍卡制度適用於勞工,這兩種制度設計在適用對象、使用目的、適用效果等方面存在明顯的不同。

  一位不願透露姓名的高校教授表示,回歸以來,澳門的高等教育發展較為理想。20多年來,通過引進內地著名高校的碩士、博士和學科領軍人物,澳門高等教育取得了迅猛的發展。隨著一批一批創業者的退休,還需要不斷補充年輕師資隊伍。我們不可能只選拔院士和科學家,給本科生和碩士生上課。我們可能更需要年輕的人才,充實到教學科研第一線。

  鄭安庭指出,澳門目前的經濟社會狀況,遠遠沒有達到高級技術人才供大於求的情況。經歷這次疫情的打擊,未來一段時間內,經濟多元化已經是一項艱巨任務,必須做好人才引進工作。

  可以預見,關於如何完善澳門技術移民制度,以及甚麼是人才?引進甚麼人才?引進多少人才的爭論,將持續在澳門社會發酵。

  策 劃:李自松

  主 編:閻小荔

  採 訪:謝 謙 吳婉欣 楊婷婷

  視 覺:陳瑋宗 周 璇

  技 術:王碩坡 劉亮亮